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12. Januar 2017 Steffen Dittes

Repräsentative Demokratie und direkte Demokratie als kommunizierende Prinzipien demokratischer Entscheidungsfindung

Ein Debattenbeitrag nach der Entscheidung der Landesregierung, das Volksbegehren zur Gebietsreform dem Verfassungsgericht zur Prüfung der Zulässigkeit vorzulegen

Die Entscheidung der Landesregierung, das eingeleitete Volksbegehren zur Gebietsreform dem Verfassungsgericht zur Prüfung der Zulässigkeit vorzulegen, ist gerade bei den Befürworter_innen direkt demokratischer Mitbestimmung höchst umstritten. Dabei sind die gestellten kritischen Nachfragen absolut berechtigt. Hätten denn nicht gerade LINKE, SPD und Grüne, die seit Jahren aktiv und mit hohem Engagement für die direkte Demokratie streiten und sich zu ihr bekennen, darauf verzichten müssen, „gegen das Volk zu klagen“? Wäre es nicht für ein derartig umfassendes Reformvorhaben wie die Gebietsreform angemessen, wenn die Bürger_innen selbst darüber entscheiden?

In der Tat stellt das eingeleitete Volksbegehren des Vereins Selbstverwaltung für Thüringen e.V. sowohl die Landesregierung als auch die sie tragenden Parteien vor eine Reihe von politischen Fragen. Aber eben nicht nur. Das Volksbegehren, dass zum Ziel hat, das Vorschaltgesetz aufzuheben und zur alten Rechtslage zurückzukehren und somit politisch den auf der Grundlage des Leitbildes „Zukunftsfähiges Thüringen“ begonnen Reformprozess zu stoppen, stellt die Landesregierung ebenso vor verfassungsrechtliche Fragen.

Es gehört zu den Grundüberzeugungen, dass wesentliche Grundlage eines demokratisch verfassten Rechtsstaates ist, dass insbesondere die verfassungsrechtlichen Grundlagen nicht beliebig nach politischen Vorlieben jeweiliger Landesregierung auslegbar sind, sondern Interpretation und Auslegung im Zweifelsfall dem dafür zuständigen Gericht unbeeinflusst von politischen Stimmungsbildern oder gegenwärtigen Mehrheiten obliegen. So formuliert die Thüringer Verfassung in Artikel 80 auch folgerichtig, dass der Verfassungsgerichtshof über die Zulässigkeit von Volksbegehren entscheidet. Diese sogenannte präventive Normenkontrolle ist in allen Bundesländern geregelt und soll dafür sorgen, dass nicht erst ein sehr aufwendiges, kostenintensives Volksbegehren betrieben wird, an dessen Ende alle Thüringer_innen an die Urnen gerufen werden und das durch Volksentscheid möglicherweise angenommene Gesetz erst dann auf seine Verfassungsgemäßheit überprüft wird und in der Folge niemals in Kraft treten kann. Allerdings ist nicht vorgesehen, dass eine präventive Normenkontrolle automatisch erfolgt, sondern diese setzt voraus, dass entweder die Landesregierung oder der Landtag den Verfassungsgerichtshof anzurufen haben, wenn sie die Voraussetzungen für die Zulassung des Volksbegehrens für nicht gegeben oder das Volksbegehren für mit höherrangigem Recht nicht vereinbar halten. Im Fall also einer angenommenen Unzulässigkeit versetzt die Verfassung die Landesregierung bzw. ein diese Annahme teilendes Drittel des Landtages in die Pflicht, den Verfassungsgerichtshof anzurufen, damit dieser die Feststellung über die Zulässigkeit des beantragten Volksbegehrens selbst trifft. Somit stellt sich einzig die Frage, ob aus politischen Opportunitätsgründen ein Kabinett sich der vorhandenen und niedergelegten Annahme der verfassungsrechtlichen Unzulässigkeit hätte nicht anschließen müssen. Und genau bei dieser Frage würde die Auslegung der Verfassung zu einer Frage politischer Stimmungsbilder.

Ganz klar steht die Erwartung im öffentlichen Raum, die Landesregierung hätte politisch entscheiden müssen. Und die Kritik an der Entscheidung legt diese Erwartungshaltung zu Grunde. Damit ist die Kritik aber auch eine in erster Linie politische und keine verfassungsrechtliche. Die verfassungsrechtliche Position in dieser Frage bezog der Verein Mehr Demokratie e.V. und erklärte mit Blick auf einen Punkt der Begründung einer angenommenen Unzulässigkeit des Volksbegehrens: „Der Thüringer Landesverband des Vereins Mehr Demokratie erneuert vor dem Hintergrund der Klageabsicht der Thüringer Landesregierung gegen das Volksbegehren zur Gebietsreform seine Forderung nach Abschaffung des Finanztabus für Volksbegehren.“ Das Finanztabu sei Ausdruck des Misstrauens gegenüber den Bürgern und nicht zeitgemäß, so Ralf-Uwe Beck, Sprecher von Mehr Demokratie in Thüringen. Und weiter: „Mit der im Landtag derzeit diskutierten Verfassungsänderung zur Einführung fakultativer Referenden muss nach Ansicht von Mehr Demokratie auch über das Finanztabu verhandelt werden.“ Mehr Demokratie e.V. nimmt also die verfassungsrechtlich begründete Entscheidung der Landesregierung nicht zur Grundlage einer politischen Kritik an einer vermeintlichen Missachtung direkter Demokratie, sondern nimmt diese Entscheidung zur Grundlage der politischen Forderung, nunmehr über eine Veränderung der Verfassung nachzudenken, damit das politische Ziel von mehr Demokratie Verwirklichung findet.

Anders aber die parlamentarische Opposition, die eine weitaus geringere Nähe zur direkten Demokratie aufweist, als der Verein Mehr Demokratie. „Leider hat sich die Landesregierung dazu entschlossen, den Bürgerwillen zu ignorieren. Mit ihrer Klage gegen das Volksbegehren haben sich die vorgeblichen Vorkämpfer der direkten Demokratie selbst disqualifiziert“, heißt es bei der CDU-Landtagsfraktion, deren Abgeordneter Scherer der Landesregierung vorwarf, sie würde sich „jetzt argumentativ hinter einem behaupteten Zwang zur Klage“ verstecken. Die CDU geriert sich in der gegenwärtigen Auseinandersetzung als Hohepriester der direkten Demokratie. Als aber im September 2016 der Thüringer Landtag über das Gesetz zur direkten Demokratie auf kommunaler Ebene beschloss, hörte sich das bei der CDU noch anders an. Die CDU-Abgeordnete Holbe begründete die Ablehnung des Gesetzentwurfes, der nach Auffassung von Mehr Demokratie e.V. Thüringen in Sachen direkter Demokratie auf kommunaler Ebene an die Spitze in der Bundesrepublik katapultiere, für die Fraktion mit Blick auf das eingeführte Ratsbegehren mit folgenden Worten: „Der Gemeinderat ist von den Bürgern gewählt, um als Repräsentationsorgan Entscheidungen für die Bürger zu treffen. Der Gemeinderat könnte sich so vor unliebsamen Entscheidungen drücken und diese an die Bürgerschaft weitergeben. Nach unserer Auffassung widerspricht das dem demokratischen Prinzip.“ Keine vier Monate später hat die CDU eine andere Position zum demokratischen Prinzip eingenommen. Oder vielleicht doch nicht? Nur gerade darüber wird öffentlich nicht diskutiert. Denn die CDU traut dem Volksbegehren offenkundig nicht und will eine Entscheidung der Thüringer_innen über die Notwendigkeit einer Gebietsreform juristisch verunmöglichen. Die CDU-Fraktion will bereits bevor die Thüringer_innen in dem von ihr mit unterstütztem Volksbegehren zu ihrer Meinung gefragt werden, das Vorschaltgesetz zur Gebietsreform mit einer Reihe (!) von Klagen vor dem Verfassungsgerichtshof aufheben lassen. Sie will also nicht, dass das Volk entscheidet, sondern sie will letztlich einzig und allein ein Vorhaben der Landesregierung verhindern. Oder aber ist sie der Auffassung, dass unabhängig davon, wie die CDU selbst zur direkten Demokratie steht, ein Gesetz, das nach einer direkt demokratischen Entscheidung Gesetzeskraft beibehält (oder erhält) verfassungsgemäß sein muss. Genau ein solche Begründung würde allerdings sich nicht von der Argumentation der Landesregierung unterscheiden, die die CDU aber derzeit mit so viel Verve kritisiert. Bleibt also nur die Interpretation, dass die CDU mit ihren Klagen lieber einen möglichen Volksentscheid verhindern wolle, dessen Ergebnis ja auch sein kann, dass eine Mehrheit der Thüringer_innen das Reformvorhaben eben nicht verhindern, sondern grundsätzlich unterstützen möchte, auch wenn – aus welchen Gründen auch immer – gegenwärtig alle Kommentatoren von dem Gegenteil überzeugt zu sein scheinen. In jedem Falle aber ist das Vorgehen der CDU in Sachen Volksbegehren und Gebietsreform ein rein instrumentelles. Auch dann, wenn man sich in Erinnerung ruft, was die Ostthüringer Zeitung am 21.10.2014 zu berichten wusste: „Bei Fortbestehen der CDU/SPD-Koalition wären die Tage der Verwaltungsgemeinschaften gezählt. Sie und das Verwaltungsmodell der erfüllenden Gemeinde würden dann keinen Vertrauens- und Bestandsschutz mehr genießen. Angestrebt wird die Umwandlung in Landgemeinden, die dauerhaft mindestens 5000 Einwohner haben. ... So steht das alles in einem Landtagsbeschluss, auf den sich CDU und SPD schon im Dezember 2011 einigen konnten. ‚Der Beschluss von 2011 wird Gesetzeskraft erlangen, und zwar schon im Rahmen eines 100-Tage-Programms der Regierung‘, sagte CDU-Verhandlungsführerin Christine Lieberknecht nach der letzten Sondierungsrunde mit der SPD.“ Zumindest einem Ausspruch Adenauers bleibt sich die CDU treu: Was stört mich mein Geschwätz von gestern.

Ein der CDU mindestens gleichwertig instrumentelles Verhältnis zur direkten Demokratie kann man den Initiatoren des Volksbegehrens der AG Selbstverwaltung ebenso unterstellen. Ihre Absicht ist nicht, Bürger_innen über eine Frage, in der die politischen Akteure uneins sind, entscheiden zu lassen. Ihre Motivation ist es, die direkte Demokratie und damit die Bürger_innen dafür zu nutzen, um ihre Position durchzusetzen. So konnte man wiederum der Ostthüringer Zeitung am 20.02.2016 entnehmen: „Wer die Neugliederung in den vom Land gewollten Ausmaßen nicht will, müsse bereits gegen das Vorschaltgesetz vorgehen, sagte Sabine Kraft-Zörcher. Die Jenaer Fachanwältin für Verwaltungsrecht, die ebenfalls in den Vereinsvorstand gewählt wurde, ist eigentlich kein Fan von direktdemokratischen Mitteln. Sie sehe aber keine andere Möglichkeit mehr, Rot-Rot-Grün an der Zerschlagung von Selbstverwaltungsstrukturen besonders im ländlichen Raum zu hindern.“ Für die AG Selbstverwaltung bzw. für deren bekannteste Protagonistin ist das angestrengte Volksbegehren also gerade kein demokratisches Prinzip, sondern ein rein machtpolitisches Instrument.

Genau diese Gefahr der Instrumentalisierbarkeit direkt demokratischer Entscheidungsmöglichkeiten verunsichert viele grundsätzliche Befürworter_innen von direkter Demokratie. Insbesondere dann, wenn mit einfachen Parolen, falschen Informationen, Emotionen und Vorurteilen Bürger_innen aufgerufen werden, sehr komplexe Sachverhalte zu entscheiden, anstatt sie mit Wissen und notwendigen Entscheidungshintergründen auszustatten. Diese Unsicherheit hat nach der Abstimmung in Großbritannien über den sogenannten Brexit, aber auch nach der Wahl Donald Trumps zum Präsidenten der USA erneut zugenommen. Insofern birgt sogar jede Instrumentalisierung dann nur scheinbarer direkter Demokratie die Gefahr, dass wir beim notwendigen Ausbau der direkten Demokratie als ein die repräsentative Demokratie begleitendes und ergänzendes Prinzip einer Demokratie ins Stocken geraten, weil wir deren eigentlichen Befürworter_innen verlieren. Ralf-Uwe Beck, der Bundessprecher von Mehr Demokratie e.V., führt im mdmagazin 4/2016 bezugnehmend auf diese Diskussion zum Brexit aus: „Sein Thema, nämlich die Frage, ob Großbritannien seine Zukunft in der Europäischen Union sieht, wurde seit Jahren diskutiert. Diese Frage allerdings wurde mit Personal-und Machtfragen verknüpft. Ministerpräsident David Cameron wollte sich mit dem Brexit-Referendum seinen Machterhalt sichern und ist nach der Befragung zurückgetreten. Die Sachdebatte wurde von den machtpolitisch agierenden Eliten populistisch zugespitzt und beispielsweise die mit der EU ausgehandelten Reformansätze, die bei einem Verbleib Großbritanniens gegriffen hätten, weitgehend ausgeblendet.“ Beck schlussfolgert dann: „Ein fataler Fehlschluss wäre, im Nachgang zum Brexit die direkte Demokratie zu diskreditieren. Mit ihrem Ausbau auf europäischer Ebene – als Instrument in den Händen der Bürger/innen – ließe sich Vertrauen zurückgewinnen.“

Und so ist es auch nur folgerichtig, dass die Landesregierung nicht nur die Anrufung des Verfassungsgerichtshofes angekündigt hat, sondern angesichts der rund 43.000 Unterschriften für den Zulassungsantrag zum Volksbegehren den Initiatoren auch konkrete Verhandlungen über das „Wie“ der Gebietsreform anzubieten, ohne das für Thüringen zwingend notwendige Reformvorhaben vollständig oder in seinen Grundsätzen in Frage zu stellen. Wenn dies zum Erfolg führt, würde deutlich, dass sich repräsentative Demokratie und direkte Demokratie nicht als konkurrierende Instrumente demokratischer Entscheidungen gegenüberstehen, sondern kommunizierende Prinzipien der demokratischen Entscheidungsfindung darstellen. Dazu gehört dann notwendigerweise auch, dass in Thüringen endlich darüber verhandelt wird, dass das, was die Landesregierung verfassungsrechtlich in die Pflicht versetzte, den Verfassungsgerichtshof zur Prüfung der Zulässigkeit des Volksbegehrens anzurufen, aus der Verfassung des Freistaates gestrichen bzw. verfassungsrechtlich weitestgehend modifiziert wird. Oder um es mit den Worten von Susanne Hennig-Wellsow zu sagen, um statt weniger mehr Demokratie zu ermöglichen, steht die CDU nunmehr in der Pflicht, ihre Blockadehaltung aufzugeben und einer Verfassungsänderung zuzustimmen, um den massivsten Bremsklotz für mehr direkte Demokratie in Thüringen aus dem Weg zu räumen“.