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Steffen Dittes

Die Finanzierung der Kommunen und der Streit um die Konnexität

Es gehört zu den politischen Evergreens, dass die Landesregierung die Kommunen nicht ausreichend finanziell ausstattet. In der Thüringer Landespolitik gelten die angeblich jährlich fehlenden 200 Millionen Euro, die die Präsidentin des Landkreistages bei jeder Gelegenheit in die Mikrofone diktiert, längst zu den geflügelten Worten. Die Kommunen würden – so heißt es unisono von Opposition und kommunalen Spitzenverbänden - am Gängelband des Landes kaum noch ihre Aufgaben erfüllen können, die ohnehin jedes Jahr immer mehr werden würden. Und während die Kommunen immer vor neue Anforderungen gestellt werden würden, verweigere das Land, neben den neu übertragenen Aufgaben auch das dafür notwendige Geld den Landkreisen und Gemeinden zu überweisen. Dass der die Rechnung bezahlt, der die Leistung bestellt, nennt sich Konnexitätsprinzip. Und hier nun sieht die CDU-Fraktion ein verfassungsrechtliches Defizit, das verantwortlich für die schlechte Finanzausstattung sei, und hat einen Antrag auf Verfassungsänderung eingereicht. Doch zu einer Einigung kam es bisweilen nicht. Die CDU lässt dazu verkünden „Wir merken: Rot-Rot-Grün will auch nicht die volle Konnexität“[1]. Vor wenigen Wochen hieß es dazu auch: „Damit bekommen die Kommunen erstmals eine Rechtssicherheit, dass ihnen erstattet wird, was sie als Aufgaben vom Land übertragen bekommen"[2]. Kurz zusammengefasst lässt sich aber sagen, nichts davon stimmt.

Landeszuschüsse stiegen seit 2015 stetig auf Rekordniveau

Wie entwickelten sich denn aber nun tatsächlich die Zuschüsse des Landes an die Kommunen. Die gliedern sich in vier Haushaltsgruppen. Allgemeine Zuweisungen, Schuldendiensthilfen, sonstige Zuweisungen und Zuweisungen für Investitionen. Die Gesamtsumme der Zuweisungen an die Kommunen betrug 2014 im letzten Jahr der CDU/SPD-Regierung 2,6 Milliarden Euro[3]. Im Jahr 2020 wuchsen die Zuschüsse um etwa 1 Milliarde Euro auf 3,6 Milliarden Euro[4] an. Das Land profitierte in dieser Zeit freilich von steigenden Steuereinnahmen, die im Finanzausgleichssystem letztlich auch den Kommunen zugutekommen. Aber auch die Kommunen nahmen in dieser Zeit zusätzlich eigene Steuern ein, die ebenso deutlich anstiegen. Die Nettosteuereinnahmen der Gemeinden betrugen im Jahr 2014 rund 1,4 Milliarden Euro und wuchsen im Jahr 2019 auf 1,8 Milliarden Euro an. Corona-bedingte Steuereinnahmeverluste im Jahr 2020 wurden im Übrigen vollständig durch das Land ausgeglichen und zum Teil sogar überkompensiert. So konnten die Landkreise, Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften im Krisenjahr 2020 über 260 Millionen Euro mehr ausgeben als noch im Jahr zuvor. Die Gesamteinnahmen stiegen sogar um mehr als 380 Millionen Euro[5]. Auch in den Jahren zuvor erzielten die Thüringer Kommunen mehr Einnahmen, als sie verausgabten - ein Überschuss jeweils in Höhe eines dreistelligen Millionenbetrages.

Kommunale Ebene muss eigene Verantwortung wahrnehmen

Wer angesichts dieser Zahlen wie der Gemeinde- und Städtebund seit Jahren unverändert formuliert, dass „die Thüringer Gemeinden und Städte ... strukturell unterfinanziert“ seien, muss sich die Frage stellen lassen, welche Entscheidungen bzw. Nicht-Entscheidungen auf kommunaler Ebene mit ursächlich für die Finanznot einzelner Kommunen sind. Strukturen, die sich nicht oder nur unzureichend an veränderte gesellschaftliche Verhältnisse angepasst haben, führen ohne Zweifel zu stetigen Kostensteigerungen. Der Ruf, dass das Land diese zu finanzieren habe, ertönt sehr schnell und ebenso leicht findet dieser seine mediale Widerspiegelung. Nur eine wirkliche Lösung im Sinne von Nachhaltigkeit ist dies nicht. Nicht jedes strukturelle Problem ist dauerhaft mit zusätzlichem Geld zu heilen, zumal dieses – ob mit oder ohne Schuldenbremse auf Landesebene – endlich ist.

Finanzausgleichsmasse ist ausreichend

Nun wird gerade die Summe der allgemeinen Zuweisungen des Landes an die Kommunen durch das Land auch nicht willkürlich nach Gutdünken festgelegt. Sie ist Ausdruck eines verfassungsrechtlich ausgeurteilten und wissenschaftlich regelmäßig im Rahmen kleiner und großer Evaluationen überprüften komplizierten Finanzausgleichssystem, dessen Grundlage im Artikel 93 Absatz 1 Satz der Thüringer Verfassung zu finden ist: „Das Land sorgt dafür, dass die kommunalen Träger der Selbstverwaltung ihre Aufgaben erfüllen können.“[6]

Das jüngste in Auftrag gegebene Gutachten[7] wurde durch das Finanzwissenschaftliche Forschungsinstitut an der Universität zu Köln erstellt und im März 2021 an das Thüringer Ministerium für Inneres und Kommunales übermittelt. Das Gutachten kam zu dem Ergebnis, dass die Finanzausgleichsmasse im Jahr 2018 um 100 Millionen Euro zu niedrig angesetzt war, was in den Folgejahren aber bereits ausgeglichen wurde. Eine Anhebung der Finanzausgleichsmasse ist daher auf Grundlage der Evaluation nicht zu begründen. Eine ungleiche Verteilung der Finanzausgleichsmasse liegt hingegen zwischen den Landkreisen einerseits und den Gemeinden andererseits vor, zum Nachteil der Gemeinden.

Wer bestellt bezahlt

Nun geht es bei der Finanzierung der Kommunen ja nicht ausschließlich um die Aufgaben im Rahmen deren Selbstverwaltung. Das Land überträgt den Kommunen auch staatliche Aufgaben zur Aufgabenerfüllung. Die Kommunen nehmen diese Aufgaben also im Rahmen des übertragenen Wirkungskreises wahr. Dafür hat die Thüringer Verfassung eine sogenannte Konnexitätsregelung in Artikel 93 Absatz 1. Konnexität bedeutet nichts anderes als: Wer bestellt, bezahlt. In der Sprache des Verfassungsrechtes heißt es etwas klobiger: „Führt die Übertragung staatlicher Aufgaben nach Artikel 91 Abs. 3[8] zu einer Mehrbelastung der Gemeinden und Gemeindeverbände, so ist ein angemessener finanzieller Ausgleich zu schaffen.“ Der Verfassungsformulierung aus dem Jahr 1994 folgten nahezu folgerichtig jahrelange Rechtsstreitigkeiten bis hin zum Verfassungsgerichtshof. Insbesondere war zu klären, was die Begriffe „Mehrbelastung“ und „angemessener finanzieller Ausgleich“ letztlich bedeuten und wie diese durch das Land gesetzlich zu regeln sind. Mit einem Urteil[9] aus dem Jahr 2005 hat das Thüringer Verfassungsgericht die Grenzen bestimmt und lieferte sowohl dem Land als auch den Kommunen Rechtsklarheit und Rechtssicherheit. Entgegen zum Teil anderer Aussagen besitzt Thüringen eine verfassungsrechtlich ausgeformte Konnexitätsregelung.

Nur ein Phantomschmerz

Nun beklagten seit einiger Zeit die Kommunalen Spitzenverbände, dass in Thüringen die Konnexität nur unzureichend geregelt sei. Die CDU im Thüringer Landtag nahm dies auf und brachte ein Gesetz zur Änderung der Verfassung[10] ein. In der Begründung heißt es: „Das Konnexitätsprinzip für die Begründung von neuen Aufgabenlasten der Kommunen und die damit einhergehende Finanzierungslast ist in der Verfassung des Freistaats Thüringen im Vergleich zu den Verfassungen der anderen Länder der Bundesrepublik besonders schwach ausgestaltet. Es bezieht sich nur auf Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises.“ Das ist zweifellos richtig. Denn neben der Übertragung der Aufgabenwahrnehmung im übertragenen Wirkungskreis kann das Land auch bisherige staatliche Aufgaben durch Gesetz zu kommunalen Aufgaben erklären, die dann im eigenen Wirkungskreis als Pflichtaufgabe wahrzunehmen sind. Für diese Fälle gibt es in der Tat keine Konnexitätsregel in der Verfassung. Die Kosten dieser Aufgaben im eigenen Wirkungskreis werden bei der Festlegung des kommunalen Finanzbedarfs entsprechend Artikel 93 Abs. 1 Satz 1 Thüringer Verfassung mit berücksichtigt und fließen so bei der Berechnung der Finanzausgleichsmasse mit ein. Sie werden also als Aufgabenlast keinesfalls unberücksichtigt belassen. Nur eine echte Konnexität gibt es für diese Fälle anders als in anderen Bundesländern in Thüringen nicht. Die kommunalen Spitzenverbände stritten für die Änderung der Verfassung mit Verve. Gefragt aber, welche Aufgaben denn seit 2014 durch das Land den Kommunen als Aufgabe in den eigenen Wirkungskreis übertragen wurde und zu den verbal angesprochenen erheblichen Mehrbelastungen führten, mussten sie eine Antwort schuldig bleiben. Fragt man die Kommunalexpert:innen im Thüringer Landtag danach, meinen diese, sich an eine von der Dimension eher belanglose Aufgaben zu erinnern. Genauer kann es keiner sagen. Es ist also eine Diskussion zwischen den Koalitionsfraktionen und der CDU über eine Verfassungsänderung entbrannt, die keinen Anlass kennt, in der Praxis keinerlei Auswirkungen hat, für nicht mehr Geld bei den Kommunen führen wird, wohl aber einen Phantomschmerz behebt und – mensch weiß ja nie – für den Fall der Fälle in der Zukunft vorsorgt.

Konnexitätsregelung völlig unstrittig

Dabei ist der Streit gar kein wirklicher Streit, denn die Koalitionsfraktionen haben der CDU einen zu ihrem Vorschlag, der viel fachliche Kritik in der Anhörung des Verfassungsausschusses erfahren hat, alternativen Formulierungstext geliefert, der die Zielstellung, Aufnahme einer Konnexitätsregel in der Verfassung für in den eigenen Wirkungskreis übertragene Aufgaben, umsetzt. Dieser Formulierungsvorschlag wurde zwischen den Fraktionsvorsitzenden von LINKE, CDU, SPD und Grüne im März geeint und wurde als gemeinsamer Änderungsantrag aller vier Fraktionen in den Verfassungsausschuss eingereicht und zur Anhörung gebracht. Die Kommunalen Spitzenverbände beäugten den Formulierungsvorschlag mit Argwohn und die CDU widerrief ihre Zustimmung. Es wurde neu verhandelt. Durch das Ministerium für Inneres und Kommunales wurde nach verfassungsrechtlicher Prüfung ein weiterer Formulierungsvorschlag den Fraktionen unterbreitet. So könnte der neue Artikel 93 Abs. 1 Thüringer Verfassung neu lauten:

Das Land sorgt dafür, dass die kommunalen Träger der Selbstverwaltung ihre Aufgaben erfüllen können. Verpflichtet es Gemeinden und Gemeindeverbände zur Erfüllung von Aufgaben im eigenen Wirkungskreis oder stellt es besondere Anforderungen an die Erfüllung bestehender oder neuer Aufgaben, hat es dabei Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen. Führt die Wahrnehmung dieser Aufgaben zu einer wesentlichen Mehrbelastung der Gemeinden und Gemeindeverbände, ist ein entsprechender finanzieller Ausgleich zu schaffen. Das Nähere regelt ein Gesetz. Führt die Übertragung staatlicher Aufgaben nach Artikel 91 Abs. 3 zu einer Mehrbelastung der Gemeinden und Gemeindeverbände, so ist ein angemessener finanzieller Ausgleich zu schaffen.“

Erläuternd heißt es dazu: „Der Vorteil des Regelungsvorschlags ist nicht nur, dass er die von den Fraktionen und den kommunalen Spitzenverbänden mit der Regelung verfolgten Ziele berücksichtigt, sondern hierbei größtmögliche Rechtssicherheit bietet. Dies wird dadurch erreicht, dass die bestehende Regelung zur Konnexität für die Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis, die sich in der Praxis bewährt hat und gerade erst wieder vom aktuellen Gutachten des Finanzwissenschaftlichen Forschungsinstituts an der Universität zu Köln bestätigt wurde, nicht verändert wird. Damit bleibt die verfassungsrechtliche Grundlage für die einfachgesetzliche Ausgestaltung und Praxis des Mehrbelastungsausgleichs für den übertragenen Wirkungskreis erhalten.

Die Regelung beschränkt sich auf das von den Fraktionen und den kommunalen Spitzenverbänden benannte Regelungsziel, nämlich das Konnexitätsprinzip auf Aufgaben des eigenen Wirkungskreises zu erweitern. Dies erfolgt nicht nur gesondert von der Regelung betreffend die Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis, um die dort bestehende Rechtslage und Praxis nicht zu tangieren, sondern auch abweichend von dieser. Damit wird ermöglicht, die Konnexität für Aufgaben des eigenen Wirkungskreises einfachgesetzlich anders auszugestalten, als dies für Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises erfolgt ist. Dies ist entscheidend, um alle formulierten Regelungsziele berücksichtigen zu können.“

Ein absolut sinnvolles Herangehen, einerseits die sich bewährte Konnexitätsregelung für Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises unverändert zu belassen, um die bestehende Rechtsklarheit und Rechtssicherheit nicht zu gefährden. Und andererseits eine neue Konnexitätsregelung für die Wahrnehmung von in den eigenen Wirkungskreis übertragenen Aufgaben zu schaffen, die durch ein eigenes Konnexitätsgesetz auszugestalten ist.

CDU beharrt auf rechtsunsicherer Lösung

Die CDU lehnt bislang eine solche rechtssichere und rechtsklare Regelung ab und beharrt auf eine Verfassungsänderung, die nicht nur die Konnexitätsregelung für übertragene als auch eigene Aufgaben vermischt und die bestehende klare und ausgeurteilte Konnexitätsreglung für übertragene Aufgaben neuformuliert.

Das Land sorgt dafür, dass die kommunalen Träger der Selbstverwaltung ihre Aufgaben erfüllen können. Überträgt es den Gemeinden und Gemeindeverbänden nach Art. 91 Abs. 3 Aufgaben, verpflichtet es sie zur Erfüllung von Aufgaben im eigenen Wirkungskreis oder stellt es besondere Anforderungen an die Erfüllung bestehender oder neuer Aufgaben, hat es dabei Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen. Führt dies zu einer Mehrbelastung der Gemeinden und Gemeindeverbände, ist ein angemessener finanzieller Ausgleich zu schaffen.“

... und sorgt für ungläubiges Kopfschütteln

Die Folge wären wiederum jahrelange Rechtsunsicherheit, bis ein Verfassungsgericht letztlich geklärt hat, was die Umformulierung und Neugestaltung der Konnexitätsregel für Folgen für Land und Kommunen habe. Weder im Bezug auf das Land noch im Bezug auf die Thüringer Kommunen ein verantwortungsvollen Herangehen. Nach Außen behaupte man aber, dass die Koalition einer weitgehende Regelung anstrebe, die DIE LINKE aber zum Nachteil der Kommunen ablehnen würde[11]. Und der CDU-Fraktionsvorsitzende behauptet, „Rot-Rot-Grün blockiere die Verfassungsänderung wegen eines Wortes“. Die CDU bestünde darauf, dass man den Kommunen Rechtsklarheit und Rechtssicherheit gibt. Menschen, die sich fachlich mit den Vorschlägen beschäftigt haben, schütteln an dieser Stelle nur noch ungläubig den Kopf.

CDU stellt Einigung zu Ehrenamt, Nachhaltigkeit und Schutz vor Altersdiskriminierung in Frage

Aber der CDU-Fraktionsvorsitzende legt noch nach und kündigt für seine Fraktion an, dass wenn LINKE, SPD und Grüne nicht auf seinen Formulierungsvorschlag eingehen werden, dann ziehe die CDU auch alle anderen bereits geeinten Änderungen der Verfassung zurück. Gegenüber den Medien klingt die Ankündigung, die zuvor in der Verhandlungsrunde deutlich formuliert wurde, dann so: „Er schließe nicht aus, dass die gesamte Verfassungsänderung noch scheitern kann.“

Die Aufnahme der Staatsziele zur Förderung des Ehrenamtes, zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse in allen Landesteilen, des Prinzips der Nachhaltigkeit, und die Aufnahme des Schutzes vor Altersdiskriminierung, die Modernisierung der Verfassungsgarantie zur umfassenden Förderung der Menschen mit Behinderungen geraten so in Geiselhaft der CDU, weil diese lieber an einer eigenen als an einer rechtssicheren Formulierung eines längst geeinten politischen Zieles festhält. In der Öffentlichkeit aber will sie die Schuld andern in die Schuhe schieben und singt den Evergreen, dass das Land die Kommunen stiefmütterlich behandele und die Koalitionsfraktionen einer Verbesserung im Wege stehen würden. Aber wie gesagt: nichts davon stimmt.

Noch ist nicht alles verloren

Stillstand herrscht aber noch nicht. Die Fraktionen konnten sich zumindest darauf verständigen, dass der Vorschlag der Koalition nun noch einmal sowohl im formellen parlamentarischen Anhörungsverfahren als auch im Wege gemeinsamer Erörterung mit den kommunalen Spitzenverbänden diskutiert wird. Vielleicht ist über diesen Weg noch eine Lösung in der Sache möglich.

 


[1] https://www.rtl.de/cms/erneut-streit-um-verfassungsaenderung-zeit-wird-knapp-4780622.html

[2] https://www.mdr.de/nachrichten/thueringen/einigung-eckpunkte-neue-landesverfassung-100.html

[3] https://docplayer.org/32990396-Ausgaben-und-einnahmen-der-thueringer-kommunen-im-jahr-2014.html

[4] https://statistik.thueringen.de/presse/2021/pr_056_21.pdf

[5] ebenda

[6] https://landesrecht.thueringen.de/bsth/document/jlr-VerfTHrahmen

[7] https://innen.thueringen.de/fileadmin/innenministerium/Freistaat_Thueringen_Gutachten_FiFo.pdf

[8] Artikel 91 Abs. 3 Thüringer Verfassung: „Den Gemeinden und Gemeindeverbänden können auf Grund eines Gesetzes staatliche Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung übertragen werden.“

[9] http://www.thverfgh.thueringen.de/webthfj/webthfj.nsf/B3D1C9E80783AE15C125728A00329ED5/$File/03-00028-U.pdf

[10] http://parldok.thueringen.de/ParlDok/dokument/77482/fuenftes_gesetz_zur_aenderung_der_verfassung_des_freistaats_thueringen_reform_des_staatsorganisationsrechts.pdf

[11] https://www.rtl.de/cms/erneut-streit-um-verfassungsaenderung-zeit-wird-knapp-4780622.html

 


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